Rosana de Freitas Boullosa
Paula Chies Schommer
 


Resumo: Este ensaio, apresentado no III Encontro Nacional de Pesquisadores em Gestão Social, realizado em maio de 2009 em Juazeiro/BA e Petrolina/PE busca problematizar a natureza e a dinâmica evolutiva da gestão social como episódio ou oportunidade de inovação em políticas públicas. O mapa desenhado para esta discussão resulta dos seguintes pontos: a) apresentação de um modelo para interpretação do percurso que converte a gestão social de processo em produto; b) sugestão de hipóteses relacionadas à institucionalização e à modelização da gestão social, ressaltando riscos quanto ao seu potencial de inovação; c) investigação da gestão social como episódio de inovação em políticas públicas. As reflexões apresentadas neste ensaio indicam pelo menos quatro hipóteses de inovação remanescentes no processo de construção da gestão social, ainda que precocemente institucionalizado, e a sua relação com o campo das políticas públicas. Imagina-se cada uma destas hipóteses poderia abrir novas possibilidades de investigação na exploração da gestão social como campo de práticas e conhecimentos desejosamente inovador. Tais hipóteses de percurso poderiam afastar o fantasma de Lampedusa, que parece rondar ou fomentar a precoce institucionalização da gestão social como produto supostamente inovador e não como processo de inovação, alertando que até a transformação pode ser funcional à inércia. As considerações aqui traçadas são fruto de avanços recentes de uma pesquisa sobre modelos de ensino em gestão social, conduzida pelas autoras.

Palavras-chave: Gestão Social; Políticas Públicas; Inovação.



1. Introdução
A busca pela inovação parece caracterizar a recente trajetória das políticas públicas no País, passando da categoria de subproduto àquela de produto ou mesmo de matéria das políticas em si. O termo inovação carrega o gene do desenvolvimento social, do crescimento econômico e, mais recentemente, da correlação entre complexidade da ação pública e complexidade das estruturas sociais. Por trás dessa matriz cromossômica, porém, é possível perceber frames que vinculam eficiência e efetividade das ações de governo a consenso social, multiatorialidade e complexidade das ações em si. Nessa busca por inovação, a gestão social vem progressivamente afirmando-se como território de inovação e colocando-se como alternativa plausível de modelo de governo dos processos de transformação social. A recente popularização da gestão social extrapola fronteiras acadêmicas, incorporada em discursos gerenciais e agendas de governos e associada à abertura de mercados profissionais (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). A expressão, que costumava designar variadas práticas sociais, entre organizações de origem governamental, na sociedade civil, em movimentos sociais e empresariais – relacionada às noções de cidadania corporativa ou de responsabilidade social, parece assumir progressivo caráter de solidez, passando a representar um modo especial de problematizar e gerir realidades sociointeracionais complexas.
A noção de gestão social indica e fortalece um novo modelo de relações entre Estado e sociedade para o enfrentamento de desafios contemporâneos. Um modelo no qual o Estado revê sua suposta primazia na condução de processos de transformação social e assume a complexidade de atores e de interesses em jogo como definidora dos próprios processos de definição e construção de bens públicos. De uma perspectiva Estadocêntrica de relação entre Estado e sociedade, que restringe público a estatal, para uma perspectiva Sociocêntrica, na qual a concepção de público é ampliada e se equipara a interesse público (KEINERT, 2000). Nesta visão, o público corresponde a um espaço de interações entre diversos interesses que, articulados, definem valores e interesses comuns (DENHARDT; DENHARDT, 2000).

Assim, o processo de construção da gestão social como alternativa de governança e de relação entre atores evidencia o propósito de avançar no sentido da democratização nas relações sociais, por meio de participação e engajamento de diversos atores em decisões e práticas que privilegiam a dimensão dialógica e relacional da gestão (TENÓRIO, 2002; 2004). Ao contrapor-se a modos de gestão fundados em hierarquia, controle e racionalização, característicos da gestão privada e da gestão pública tradicional, a gestão social manifesta um de seus potenciais de inovação. Tal potencial foi acolhido por grupos estratégicos de atores sociais e comunidades de prática, que passaram a explorá-lo em sua capacidade de conceituar e contextualizar experiências criativas de gestão territorialmente localizadas (BOULLOSA e SCHOMMER, 2008). Experiências essas que interligavam diferentes grupos de atores, com origem no Estado, Mercado ou Sociedade Civil, que “funcionavam” precariamente nos interstícios dos modelos de gestão de cada um deles.

A gestão social passa, então, a ser vista como construto estratégico capaz de dar sentido e reconhecimento a experiências localizadas até então dispersas (ou que corriam o risco de dispersão), ocupando certo vazio de etiquetagem (labeling) que muitas delas vivenciavam. De um lado, pelo enfraquecimento de noções como gestão participativa, gestão democrática e gestão do terceiro setor; de outro, pela retomada ou reavaliação do campo disciplinar da gestão pública. Paradoxalmente, porém, à medida que o termo é assumido por diferentes escalas e escolas, a gestão social começa a perder seu caráter de processo de inovação, que acolhe diferentes e pontuais experiências, em favor de uma nova interpretação que tende a considerá-la como produto inovador. Ao que parece, a gestão social acabou sofrendo, em sua própria dinâmica de construção, um processo de inversão de significados, passando de índice a ícone: em lugar de indicar um conjunto de experiências que se contrapunha a modelos tradicionais de gestão, passa a representar a si mesma (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008).

Tal passagem acontece no seio de um contexto político-administrativo em transformação, acalentado pela Constituição de 1988, que assumia o município como ente federativo autônomo e propunha concertação com os demais entes (União e estados). Outros processos sociopolíticos, que investiam em novas matrizes interpretativas, contribuem para o amadurecimento da gestão social, entre eles: difusão de experiências de Agenda 21; democratização do Estado e (re)construção de canais de diálogo com distintos setores da sociedade; mobilização e articulação de movimentos sociais e organizações da sociedade civil no âmbito mundial, em espaços como o do Fórum Social Mundial; proclamação do chamado terceiro setor ou do conjunto de organizações da sociedade civil como esfera organizacional distinta do Estado e do mercado; engajamento de empresas e suas lideranças em movimentos pelo desenvolvimento sustentável e responsabilidade social empresarial etc.

Esse conjunto levou às primeiras tentativas de síntese, em reflexões proporcionadas pela academia, organizações da sociedade civil, organismos multilaterais e governos, culminando em novos espaços de reflexão sobre o tema, levando inclusive ao surgimento do gestor social como profissional, que se diferencia do administrador público. Corolário desse passo da gestão social como produto inovador é a crescente oferta de programas de formação de gestores sociais - mestrados profissionais, especializações, curso de extensão e cursos livres. O tema ganha espaço, ainda, em áreas temáticas de eventos científicos, como o Encontro Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (Enanpad), no qual “Gestão Social e Ambiental” era em 2008 uma das áreas a integrar a divisão “Administração Pública e Gestão Social” (ENANPAD, 2008) e o próprio Encontro Nacional de Pesquisadores em Gestão Social (Enapegs), em sua terceira edição, em 2009.

A progressiva cumplicidade da gestão social com o campo disciplinar da administração pública parece ser subproduto da inversão de processo a produto sofrido pela primeira. Tal inversão parece negligenciar a dimensão fenomenológica da inovação, que é sempre produto casual, combinação acidental de efeitos esperados ou não esperados, além de tratar-se de atividade cognitiva coletiva, de aprendizagem, contrariando a interpretação de produto que sugere uma atividade cognitiva limitante, tendendo ao isolamento, à definição de fronteiras. Como processo de construção, no qual todos se vêem como aprendizes, a inovação consolida a liberdade de continuar o seu percurso cognitivo e, por certos aspectos, gerador de produtos.

Quando o processo desemboca em produto, uns ensinam e outros aprendem, travando, desacelerando ou transformando o processo de construção que estava em curso. Diante do produto já formulado, instaura-se a urgência do saber, do estar capacitado a certo uso de instrumentos, do manejo de um léxico especializado, justificando a proliferação de cursos de pós-graduação. Sua sustentação enquanto produto, por sua vez, exige um arcabouço institucional, metodológico e instrumental, a definição de um repertório, símbolos e artefatos que sustentam uma identidade. Se, por um lado, esse arcabouço define fronteiras e cria condições de estabilidade, por outro, a necessidade de tal identidade – o que é gestão social (e o que não é), perfis, competências e instrumentos apropriados para exercê-la – pode implicar em redução do reconhecimento da diversidade de práticas que caracterizaram seu processo de construção. Ao institucionalizar-se enquanto campo de gestão e enquanto modo de gerir, a gestão social pode ter perdido parte da riqueza do processo que a fundou. Além disso, a comparação com um campo disciplinar estruturado como o da administração pública pode ter
acelerado sua ânsia por precisar relações e criar leis, minando ainda mais sua  capacidade de construir-se como modelo alternativo à abordagem paradigmática neoclássica, ainda subjacente ao campo da administração pública.

A partir dessas reflexões, este ensaio busca problematizar a natureza da gestão social como episódio de inovação em políticas públicas. Em particular, buscando identificar os possíveis pontos de maior permeabilidade a uma inovação substancial, assim como aquelesoutros pontos mais suscetíveis a transformações superficiais – estas últimas metaforizadas pelo enigma de Lampedusa, para o qual a transformação revela-se fundamental na manutenção de antigas estruturas de poder. As considerações e avanços aqui traçados são frutos recentes de uma pesquisa sobre modelos de ensino em gestão social, conduzida pelas autoras. O mapa desenhado para esta discussão resulta dos seguintes pontos: a) apresentação de um modelo para interpretação do percurso que converte a gestão social de processo em produto; b) sugestão de hipóteses relacionadas à institucionalização e à modelização da gestão social, ressaltando riscos quanto ao seu potencial de inovação; c) investigação da gestão social como episódio de inovação em políticas públicas.

2. Um modelo interpretativo para a gestão social
O construto gestão social se desenvolve e se afirma segundo uma dinâmica de significância própria, que absorve e reelabora experiências que acontecem em diferentes
escalas e contextos. Tal dinâmica se desencadeia entre as pioneiras experiências de concertação local de múltiplos atores em prol de soluções para problemas territorialmente definidos (area based approach) e as primeiras tentativas de definição de limites do conceito em questão. Nesse intervalo, marcado pela busca de legitimação de movimentos sociais pós- Constituição de 1988, algumas experiências, ainda dispersas pelo País, tentam superar as barreiras da setorialidade institucional e de objeto herdadas das antigas rotinas administrativas de um Estado que reconstruía sua democracia. A primeira barreira compartimentava as responsabilidades entre os atores, deixando vazios ou criando sobreposições que impediam a ação de todos os envolvidos; a segunda inibia problematizações não parciais de realidades complexas, cujas dimensões imbricavam-se umas nas outras.

Um caso que ilustra tal evolução é o Projeto São Pedro, em Vitória, Espírito Santo, que construiu, como subproduto, um novo olhar sobre problemas urbanos da cidade, criando um solo fértil para que, pouco anos mais tarde e já sob a influência da Agenda 21, fosse criado o projeto Terra, experiência de gestão premiada dentro e fora do País. Entre os projetos São Pedro e Terra, emergiram modelos de gestão cada vez mais elaborados, incorporando aprendizagens produzidas em várias experiências (e diferentes escalas e territórios), inovações trazidas e traduzidas por atores-chave que se encontravam em ocasiões que reuniam estudiosos e praticantes do tema (Boullosa, 2006). Uma espécie de aprendizagem por socialização, realizada a conta-gotas, cuja continuidade cognitiva suplantava aquela física ou temporal, pois proporcionada por relações quase sempre de cunho pessoal. Cada experiência podia ser narrada em modelos e tempos distintos e conseguia, ainda que temporariamente, conviver e construir uma experiência de preservação e construção de bens públicos, tais como segurança, saúde, moradia etc. Os atores se “atorizavam” no processo, abrindo mão de alguns limites de ação, adotando, muitas vezes informalmente, diferentes equilíbrios de coresponsabilização.

A variedade de experiências implicava em certa ambiguidade conceitual, tendo em comum não o pertencimento a campos de saber estruturados, mas sim o não pertencimento ao campo da gestão pública ou privada. Esta falta de filiação, sustentada pela assunção da interdisciplinaridade, acabava por desempenhar um papel positivo na redefinição contínua dos pactos de identidade e ambiguidade entre os atores que propiciavam a implementação de ações, projetos, programas, planos e políticas, sob o guarda-chuva conceitual do que cada vez mais era chamado de gestão social. Cada uma dessas experiências interpretava gestão social de modo contextual, ainda que olhasse com crescente interesse as experiências vizinhas e, naquelas alturas, aquelas que começavam a ser apontadas como boas práticas de gestão.

Progressivamente, outras iniciativas de compartilhamento, reconhecimento e articulação de experiências consideradas bem sucedidas ou inovadoras em gestão foram empreendidas, em especial a partir da década de 1990, como o movimento do Fórum Social Mundial e premiações. Um exemplo disto é o Programa Gestão Pública e Cidadania, promovido pela Escola de Administração de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, pela Fundação Ford e pelo Banco do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), reconhecendo e premiando experiências inovadoras de gestão no âmbito dos governos subnacionais, experiências essas marcadas, quase sempre, pela intensa articulação intersetorial, intergovernamental e com distintos setores da sociedade, com forte componente de democratização e cidadania.

Apesar do vulto de iniciativas como esta, a gestão pública talvez tenha demorado a reconhecer, não os méritos no alcance de resultados de experiências pontuais de gestão social, mas o novo approach que tais experiências propunham. Tal miopia pode ser, ao menos em parte, atribuída aos esforços que a pública administração realizava no sentido de rever seus próprios paradigmas de ação, com a introdução do new public manegment na reestruturação da burocracia brasileira. Mais tarde, ganham espaço abordagens como a do new public service, a qual enfatiza a idéia de co-produção de bens e serviços públicos, pela articulação entre governos e sociedade (DENHARDT; DENHARDT, 2000). Entre os esforços de reforma está a emenda constitucional n° 19/98, que introduziu o §2° do art. 39 da Carta Federal, norma programática que torna obrigatório a União, Estados e Distrito Federal a manutenção de escolas de governo para “a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados".

Hoje, há escolas de governo em quase todos os estados brasileiros, entre as mais recentes as de Mato Grosso e Paraná (2004), Piauí e Pará (2003), Pernambuco e Mato Grosso do Sul (2001). O progresivo reconhecimento da gestão social como campo agregador de experiências que mobilizavam diferentes atores, por setores de governos federal, estadual e local, consolidava a busca pela democratização das decisões, mas, até então, sem buscar a uniformização de tais experiências. Esta continuidade, propiciada pela aprendizagem em comunidades de prática, se confundia com o próprio processo de construção do construto gestão social, amparado pelo intercâmbio de idéias, experiências e competências necessárias para este novo modo de gerir. Com a intensificação dessas relações, cujo viés de novidade vinha sendo reconhecido pelo Estado, começa a ganhar força um vetor que busca conceituar e definir as fronteiras desta inovação (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008).

Este esforço epistemológico acontece no momento em que se percebe com mais intensidade certo vazio de etiquetagem, quando estas experiências corriam o risco de serem percebidas como excessivamente pontuais e, portanto, demandantes de um empenho “sobre humano” na promoção de articulações de atores locais em prol de um bem comum também degradado. E como este bem se tornava cada vez mais complexo, exigia ações mais integradas e multidimensionais. Inicialmente, o esforço de compreensão e explicação destas experiências foi encontrando espaço na noção de gestão social, sem que sua definição alcançasse ares de excessiva precisão. O que poderia revelar-se como insucesso conceitual pode ser, invés, visto em chave positiva, como expresão de inovação, que se caracteriza pela incompletude de significado.

Como “balaio” ou “recipiente”, a gestão social dava espaço para construção de novas experiências, no bojo de um processo de inovação com raízes na herança de
movimentos sociais que buscavam contribuir para a definição de uma agenda de pública relevância, caracterizado pela exploração das múltiplas possibilidades relacionais dos atores mobilizados por tais experiências. O foco não estava nas partes, mas na interação entre as partes, não na finalidade, sim na interação entre finalidades, definindo o caráter identitário meta-interacional das experiências. Todavia, a noção de gestão social acaba por revelar forte appeal de mercado, passa a ser acolhida por público mais amplo – como think tanks e centros acadêmicos bem conceituados, ávido por uma novidade, não exatamente por uma inovação, que preenchesse certo vazio conceitual deixado pelo terceiro setor e ainda não ocupado pelo reinteresse que a administração pública viria logo mais apresentar. Em face de tal demanda reprimida, a gestão social passou a ser vista como modelo de gestão voltado para o social, que considera tensões e conflitos locais, e que promove integração de recursos e de atores com capacidade de ação (sejam eles governos, empresas ou organizações do terceiro setor) em prol de uma coletividade quase sempre pouco ativa e articulada. Concorre ainda para tal transformação a diminuição de financiadores do terceiro setor, especialmente de origem internacional, e a retomada da centralidade do Estado na gestão de problemas sociais, notadamente a partir do Governo Lula, quando a gestão social passa a assumir com mais veemência parte da sua herança de gestão pública.

No âmbito das relações entre organizações da sociedade civil e o setor empresarial, por sua vez, embora haja controvérsias e enfrentamento, acentua-se a colaboração em torno de temas como responsabilidade social, desenvolvimento sustentável, investimento social privado e empreendedorismo social. No processo de definição de um rótulo que fosse suficientemente genérico e compreensivo dessa diversidade de setores, atores, práticas e termos, gestão social parece ser bem aceito, sobretudo para denominar a dimensão meta-interacional de tais experiências. A gestão social passa, então, a ser confrontada com certa necessidade de modelizar-se, implicando na assunção de, pelo menos, duas novas tensões: a dificuldade em definir tal construto, pois sua maior utilidade foi, paradoxalmente, a elasticidade e imprecisão dos seus limites; e a assunção da gestão social como episódio mais eloqüente de processo de inovação que interessa a todo o âmbito das políticas sociais no Brasil, mas que, aos poucos, passa a ser atraído pelo e direcionado para o campo disciplinar da administração pública.

Assim, um processo multiforme com tendência aberta à inovação sofre um processo de uniformização e institucionalização, como o modelo abaixo busca interpretar, distinguindo quatro momentos:

1º Momento: diferentes e dispersas experiências de gestão provam a capacidade de alcançar objetivos prioritariamente sociais investindo no diálogo e na participação das
pessoas, em desenhos que se aproximam pela negação de modelos hierarquizados, burocráticos e centralizados;

2º Momento: algumas dessas experiências passam a se reconhecer e a se valorizar por suas características inovadoras; seus participantes identificam pontos em comum, em processos de reconhecimento mútuo e de articulação entre práticas antes dispersas;

3º Momento: elementos e léxicos comuns dessas experiências passam a ser percebidos como características identitárias não mais de um grupo, mas de um tipo de abordagem ou de um modo de gerir problemas que continuam a ser definidos sob o âmbito do social; tal modo de gerir é rapidamente elevado à categoria de campo de gestão particular, que passa a ser denominado gestão social, termo que guarda, ainda, forte relação com outros termos, os quais podem referir-se a modos de gerir – gestão participativa, gestão socialmente responsável ou gestão sustentável –, ou a campos nos quais se exerce a gestão – como gestão do terceiro setor, de organizações da sociedade civil ou gestão “do” social. Nesse estágio, surgem projetos, cursos, eventos, metodologias e instrumentos de gestão e de formação de gestores sociais, tornando a gestão social, inclusive, uma opção de carreira;

4o Momento: ao alcançar certo grau de institucionalização e de modelização, talvez antes que seja possível identificar claramente o que a distingue de outros modos de gerir ou de outros campos de exercício da gestão, supomos que a gestão social abre mão de parte de seu potencial de inovação.


Figura 1: Esquema gráfico da hipótese de institucionalização precoce sofrida pela gestão social
Fonte: elaboração própria, com base em trabalho anterior das autoras


Se concordarmos com essa interpretação, caberia, pois, identificar, cultivar, estimular e explorar poros de inovação ainda presentes nas práticas que configuram o campo, o que pode contribuir para evitar que a institucionalização precoce da gestão social iniba seu potencial de constituir-se, de fato, como alternativa a modos de gestão opressivos e homogeneizadores das pessoas, das organizações e da sociedade.

3. Institucionalização precoce ou desenvolvimento interrompido

O frescor e as especificidades da natureza inovadora da gestão social ainda constituem desafios do ponto de vista da delimitação do conceito, do campo de atuação e dos seus instrumentos, assim como da perspectiva das oportunidades de se experimentar novas práticas, que possam dar continuidade a este processo de inovação. Todavia, consideramos que o esforço progressivo de institucionalização da gestão como campo de atuação, e recentemente como campo disciplinar, acabe por acarretar perdas significativas nesses potenciais de inovação até agora estudados.

Com a consolidação do termo gestão social, a literatura sobre o tema começou a ganhar consistência, provocando alguns questionamentos no âmbito disciplinar da administração que, até a década de 1990, não demonstrava particular interesse pelo tema em si, embora  edicasse atenção a temas como democracia, participação, governança, e relações entre Estado e sociedade na formulação, implantação e avaliação de políticas públicas e políticas sociais. Mais recentemente, porém, é possível perceber um esforço de delimitação do campo, sobretudo na academia, definindo-se características identitárias centrais, instrumentos e metodologias próprias, o que começa a alterar o panorama da gestão social como campo de conhecimento, além de conferir a alguns o status de autoridade no assunto e no uso e na propagação de seus instrumentos.

A partir da década de 1990, como parte do esforço de produção e disseminação de conhecimentos sobre gestão social, a academia brasileira passa a realizar projetos e programas orientados pela noção de gestão social. Entre os principais exemplos estão o Programa de Estudos em Gestão Social (Pegs - Ebape/FGV), o Programa de Desenvolvimento e Gestão Social (PDGS – Ciags/Ufba e o Laboratório Interdisciplinar de Estudos em Gestão Social (Liegs/UFC), nos quais tal noção ocupa papel central em pesquisas, publicações e atividades de ensino e extensão. Outros programas usam o termo de modo menos direto, como o Centro de Empreendedorismo Social e Administração em Terceiro Setor (Ceats-FEA/USP), o Programa Gestão Pública e Cidadania (PGPC - Eaesp/FGV) e o Núcleo Interdisciplinar de Estudos e Pesquisas sobre Terceiro Setor (Nipets/Ufrgs), entre outros. Um ulterior indicador da crescente importância que o tema assume na produção acadêmica pode ser visto na
conquista de espaços em eventos como o tradicional Encontro Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (Enanpad), no qual integra a área temática da Administração Pública e Gestão Social, instigando a correlação entre elas. Uma iniciativa mais específica tem sido o Encontro Nacional de Pesquisadores em Gestão Social (Enapegs) que reúne anualmente, desde 2007, pesquisadores de vários estados, os quais já vinham se mobilizando em rede há alguns anos e passam a articular-se em torno do evento e da chamada Rede de Pesquisadores em Gestão Social, integrando novos pesquisadores e instituições (RGS, 2009).

Além destes espaços, observamos oferta crescente de cursos de pós-graduação em gestão social, que uma rápida pesquisa exploratória permitiu identificar, tais como: Mestrado Profissional em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local (450 horas), oferecido pelo Centro Universitário UMA/MG; Mestrado Multidisciplinar e Profissional em Desenvolvimento e Gestão Social (600h), oferecido pelo Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gestão Social (Ciags/Ufba); “MBA em Gestão Social” (384 horas), oferecido pela Universidade Cândido Mendes (RJ); Especialização em Gestão Social, pela Fundação João Pinheiro (MG); Especialização em Gestão Social (360 + 60 horas), pelo Sesi/Unidus/Unicemp; Especialização à distância em Gestão de Iniciativas Sociais, pela UniSesi. Embora o número de cursos em gestão social seja ínfimo na comparação com o a oferta de formação em gestão empresarial no mercado, esse rol de empreendimentos evidencia o processo que converte gestão social em produto a ser ensinado.

Todo esse movimento vem instaurando certa hierarquia, antes inexistente, entre atores promotores da gestão social e seus estudiosos. Em decorrência, a gestão social passou a correr o risco de perder seu potencial de inovação enquanto campo de experimentação e espaço de diversidade de práticas contra-hegemônicas, aproximando-se de campos e modos de gestão aos quais pretendia se opor, em sua gênese. Nesse sentido, Tenório (2004) aponta que, embora a ênfase à gestão social acentue a importância das questões sociais tanto para os sistemas-governo (políticas públicas) quanto para os sistemas-empresa (gerenciamento dos negócios), seu uso corrente muitas vezes a aproxima da gestão privada (ou gestão estratégica, termo este preferido pelo autor para opor gestão social aos modelos de gestão que priorizam o econômico). A observação do cotidiano da gestão nas organizações evidencia que não são poucas as iniciativas no campo social que reproduzem a lógica gerencial da empresa, reduzindo o conteúdo da ação organizacional a um atributo meramente técnico. Os resultados disso, nos diz Tenório (2004), costumam ser desastrosos e podem levar à perda do sentido dos projetos ou organizações. Descaracterização de conteúdo e finalidade parecem estar intimamente relacionados. A instrumentalização do social acaba, no máximo, servindo para alimentar um novo nicho de mercado (TENÓRIO, 2004).

A busca por uma gestão genuinamente comprometida com o social, segundo o autor, evidencia lacunas e justifica a necessidade de construção de um novo arcabouço
metodológico, específico deste tipo de gestão. Isso implicaria não o desprezo pelo aparato de conhecimento técnico-gerencial desenvolvido pela ciência administrativa de orientação estritamente gerencialista e corporativa, mas sim a adoção de uma abordagem crítica que permita discernir o que pode ser incorporado do mundo privado e o que deve ser efetivamente constituído, resguardando o reconhecimento da especificidade, em termos de racionalidade, do universo da gestão social. Tenório (2004) argumenta que gestão social não significa negar a razão, mas sim utilizá-la a partir do consenso alcançado por uma ação social baseada não somente na estratégia, mas, sobretudo, na comunicação e no diálogo, em espaços nos quais todos compartilham o direito à fala e o direito de participar das decisões sobre objetivos e meios para atingi-los (GONDIM; FISCHER; MELO, 2006; TENÓRIO, 2004).

Seguindo esta lógica, qual poderia ser o denominador comum e central na definição da identidade da gestão social, pensado como algo que não possa ser corrompido, mas que, ao mesmo tempo, permita a continuidade e intensidade do processo de inovação que lhe é próprio? Como temos defendido, a característica da gestão social, na sua origem, era a inexistência de enfoques prescritivos. Ela surge a partir da ação de grupos que empreendiam uma verdadeira práxis neste âmbito, refletindo e discutindo permanentemente sua ação e compartilhando experiências em um processo que implicava aprendizagem individual e coletiva construída ao caminhar, ao fazer. Sua transformação em produto a ressignificou como algo que poderia, e deveria, ser ensinado por alguém a outrem. Neste sentido, a gestão social é apresentada como algo que superou a fase da formulação (talvez instaurando a urgência do saber, do estar apto a aplicar), devendo ser “somente” adaptado às circunstâncias locais. Eventuais erros poderiam ser atribuídos a problemas de “contexto incompleto” e não de um “contexto contextual”, evitando a problematização da gestão em si.

4. Modelização, aprendizagem e inovação
A partir da compreensão dos efeitos de desaceleração brusca que a modelização infringiu em uma dinâmica de aprendizagem que ainda estava em curso, cuja instabilidade permitia novos arranjos e experimentações de ações não finalizadas e construção de novas metodologias de ação social, ou sobre o social, mas que tinha como subproduto justamente tal metodologia, surgem algumas perguntas. Quais os espaços preservados para o potencial de aprendizagem e de inovação? Quais os dilemas e desafios - que ensejam oportunidades – que tensionam a relação entre aprendizagem, mudança e inovação, de um lado, e modelização e institucionalização, de outro? E, ainda, como questão subjacente: quais as possíveis consequências da aproximação da gestão social do campo estruturado da gestão pública?

4.1 Gestão social: produto ou processo?
A transformação da gestão social em produto a faz perder sensibilidade aos próprios contextos de atuação, pois passa a impor regras de implementação, traduzidas em amarras interpretativas ou estruturas de problematização que priorizam a explicação da ação de gestão sobre a compreensão do contexto no qual se dá a ação em si. Os esforços da modelização correm o risco de recair, prioritariamente, se não exclusivamente, sobre o próprio funcionamento das metodologias, que precisam ser, então, compreendidas por meio de detalhadas descrições. Assim, o modelo reforça o caráter de produto-inovador da gestão social, em lugar de processo-inovador.

Como processo, a gestão social parecia incentivar novos equilíbrios e possibilidades de ação e de bricolage de materiais e atores mobilizados em determinadas situações ou contextos propícios à transformação social. A passagem processo-produto deixa de lado não apenas a dimensão fenomenológica da inovação (pois esta é sempre produto casual, combinação acidental de efeitos esperados ou não esperados), mas também a ambiguidade conceitual que lhe conferia espaço para criatividade organizacional. Além disso, processo implica em atividade cognitiva, de aprendizagem individual e coletiva; enquanto produto significa que se deve aprender algo que já superou a fase da formulação e que deve ser adaptado às circunstâncias locais. Como conseqüência, a modelização da gestão social estimula seu viés prescritivo, que paradoxalmente era o ponto de crítica que unia distintas experiências sob o signo da gestão social. Este paradoxo vai além, pois evidencia um novo e ambíguo vazio: o da inexistência de procedimentos da própria gestão. A gestão social vem se difundindo, muitos falam dela, tantos ensinam, muitos e muitos querem aprender, mas poucos arriscam conceituações precisas. A modelização parece não se sustentar, sugerindo seus primeiros desgastes, ainda que escondidos pelas próprias comunidades que trabalham por sua institucionalização. E provavelmente não é por acaso que a gestão social se aproxima do campo disciplinar da administração pública.

4.2 Gestão social: alternativa de governança ou novo mercado?
Santos (2005), referindo-se ao Fórum Social Mundial e seu desafio enquanto processo que articula práticas contra-hegemônicas ao capitalismo neoliberal globalizante, recorda que, às vezes, é mais importante afirmar a possibilidade de alternativas do que defini-las. Santos e Rodriguez (2004) sublinham a relevância do caráter alternativo de diversas experiências construídas dispersas pelo mundo, baseadas no aprofundamento da democracia, sobretudo porque reafirmam a noção de possibilidade, ampliam o espectro do possível. Para eles, a construção de alternativas exige práticas suficientemente utópicas para desafiar o status quo e suficientemente viáveis para não serem descartadas, o que passa pelo reconhecimento e incentivo a práticas que foram marginalizadas e abandonadas, ou sequer foram tentadas.

Explorando este viés interpretativo, é possível imaginar que o campo da gestão social siga estimulando e reconhecendo práticas diferenciadas, inovadoras e bem sucedidas, em contextos específicos, as quais podem funcionar como ações desencadeadoras ou como embriões para iniciativas de maior alcance. Poderia impulsionar transformações mais significativas, questionando políticas e estruturas abrangentes, especialmente pela articulação de atores, investindo na já mencionada perspectiva da meta-articulação, desde quando procurasse responder às perguntas: “gestão para que?” e “gestão para quem?”, o que implicaria em uma posição política na compreensão das relações entre o homem e a sociedade. Em tal perspectiva, se poderia reinstalar uma poderosa dinâmica geradora de conhecimentos inovadores em gestão, os quais poderiam ser confrontados, mas não apropriados, pelo campo disciplinar da administração pública, e mais facilmente evitariam a armadilha de restringirem-se aos problemas de construção de um novo mercado profissional.

4.3 Gestão social: institucionalização precoce ou aprendizagem e inovação?

Ao discutir a natureza da aprendizagem organizacional, Weick e Westley (2004:361) lançam a provocação: “Organizar e aprender são, essencialmente, processos antagônicos, o que significa que a expressão aprendizagem organizacional é um oxímoro. Aprender é desorganizar e aumentar a variedade. Organizar é esquecer e reduzir a variedade.” Esse dilema, ao contrário de indicar a impossibilidade de que a organização aprenda, desafia-nos a perceber que é nessa tensão entre continuidade e descontinuidade que residem oportunidades para a aprendizagem. Para os autores, “Afirmar o oxímoro da aprendizagem organizacional é manter a organização e a aprendizagem conectadas, a despeito de se moverem em direções opostas” (2004:385). Quando a organização “se desorganiza”, há oportunidades para aprendizagem e para um novo padrão de organização, desde quando estejam estabelecidas as condições mínimas para a reorganização.

Neste mesmo filão interpretativo, Wenger (1998) propõe a idéia de desequilíbrio entre experiência e competência como motor da aprendizagem. Em uma circunstância nova, o desequilíbrio entre o que alguém já experimentou (e sabe) e o que se espera ou se exige que saiba, o impulsiona a aprender, a buscar uma nova situação de equilíbrio, em outro ponto. De acordo com Weick e Westley (2004), situações que justapõem ordem e desordem contêm algumas das condições que propiciam aprendizagem organizacional, situações essas que costumam ocorrer em momentos curtos, incomuns, quase acidentais, por vezes imperceptíveis. Podem vir em meio à descontração, à controvérsia e, sobretudo, em situações que exigem improvisação ou bricolage, para citar Levis-Strauss (1962). Processos que estimulam a reflexão crítica de pressupostos e práticas, o cultivo da dúvida e da curiosidade, bem como a reflexão sobre erros cometidos, costumam ser catalisadores da aprendizagem.

São bem-vindos ainda desequilíbrios como os provocados por objetivos pouco claros, por certa dose de incoerência, indecisão e contradição (WEICK; WESTLEY, 2004).
Já Brown e Duguid (1991) chamam a atenção para os contextos que proporcionam visões alternativas de mundo, as quais são as bases para inovações. Tais contextos não estão, apenas em laboratórios, planos estratégicos ou programas de ensino, mas distribuídos em diferentes comunidades de prática que fazem a organização e a sociedade. A inovação e a aprendizagem estão nas atividades cotidianas, no processo contínuo de práticas, o que amplia a idéia de inovação radical produzida em laboratório ou por fatores externos (BROWN; DUGUID, 1991; WEICK; WESTLEY, 2004; WENGER, 1998). Há, porém, risco de que especialização e o fechamento em si mesmas tornem tais comunidades de prática rígidas e reduzam sua capacidade de mudar (WEICK; WESTLEY, 2004). Para preservar sua capacidade de inovação, o trabalho de articulação com outras comunidades e a exposição a outros regimes de competência é fundamental.

O estudo da inovação em aprendizagem organizacional parece enriquecer a discussão sobre a tensão entre as dinâmicas de modelização e de inovação, chamando atenção para as possibilidades presente no desequilíbrio, na diversidade das práticas do cotidiano e na exposição de diferentes repertórios e saberes. A tensão inerente à relação entre aprender e organizar relaciona-se com o debate sobre a precocidade da institucionalização da gestão social, lembrando que uma instituição pode se interpretada como um estado ou propriedade padrão de uma ordem social, resultado de um particular e contínuo processo de reprodução (JEPPERSON, 1991), o que não quer dizer que algo  institucionalizado implique em eterno congelamento.

No que concerne à capacidade e às maneiras de aprender, as organizações e os processos são diferentes entre si e internamente. Enquanto tipos ideais, formas mais
burocráticas tendem a organizar, a priorizar eficiência e padronização, aprendendo por melhorias contínuas, aprimorando habilidades existentes, ao passo que as adhocracias tendem a ser mais sensíveis às mudanças do ambiente e aptas a criar e inovar. No amplo espectro que contém tanto rigidez como flexibilidade, e até ruptura, está o desafio de combinar capacidade de aprendizagem por pequenos avanços, adaptação, evolução ou desvio das próprias rotinas no interior de comunidades, ao mesmo tempo em que estas se abrem para descobertas, novas possibilidades, contato com outros repertórios e demandas, chegando até ao rompimento, à revolução ou à destruição de práticas. Trata-se de uma contínua e íntima conexão entre ordem e desordem, segurança e risco, mudança incremental e transformação, no âmbito do desafio de preservar a aprendizagem passada e estimular a consciência e a crítica que provocam mudança (WEICK; WESTLEY, 2004).

Em processos abertos, como o caso em estudo, nos quais os atores em jogo podem participar da definição dos significados, das decisões, há potencial constante de inclusão de novos elementos para redescobertas, mas também potencial para continuidade, reprodução do velho no novo, combinando adaptabilidade e resiliência, estabilidade e instabilidade. Os processos de inovação não costumam ser lineares, ocorrer em único sentido ou direção e de modo previamente definidos, mas sim marcados por idas e vindas e por contradições.

5. Potenciais de inovação e aprendizagem em gestão
Quando a gestão social começou a aparecer como um invólucro/etiqueta/recipiente conceitual, a diversidade das iniciativas que a compunha era fundamental para a pluralidade de possibilidades de tais iniciativas. E era próprio dessa variedade estimular novas pesquisas, cujo desenho institucional era subproduto e não fim das ações. Cada uma das experiências formadoras do campo se reconhecia na ambiguidade interpretativa de um campo em construção. Passado esse período de indeterminação, a gestão social alcança aparente desenvolvimento sem precedentes, mas que esconde forte imaturidade prático-metodológica.

Agora que tudo parece complexo, os modelos de gestão implicam na mobilização de tantos atores e conhecimentos, pouco a pouco uma pergunta parece encerrar certo medo do futuro: quem é capaz de realizar uma gestão social? Que ator, ou quais atores, são capazes de assumir tamanha empreitada? Seja no âmbito do Estado, das empresas, da sociedade civil ou na interrelação entre eles, quem seriam os profissionais habilitados a exercê-la? Mais uma vez, a complexidade joga a favor da aproximação entre gestão social e políticas públicas, compreendendo esta última como ação pública complexa e multiatorial voltada à resolução um problema considerado de pública relevância, que envolve degradação e consumo de bens públicos (BOULLOSA, 2006).

Admitindo a necessidade de certa instrumentalização da gestão social, a fim de proporcionar a formação de gestores sociais, em teoria as pessoas capacitadas para exercê-la, cabe perguntar: por meio de quais metodologias de formação as instituições educativas podem contribuir para a formação de profissionais para atuar no campo da gestão social? Que conteúdos, que práticas, que metodologias para uma gestão com tanta complexidade e especificidade? Quais concepções a respeito de aprendizagem e de construção de conhecimentos fundamentam as práticas comumente empregadas? Em que medida os programas de pesquisa e ensino que vêm sendo construídos conseguem preservar as características de inovação do processo gestão social, ao convertê-lo no produto gestão social, que é ensinado? Quais os caminhos para evitar a inibição da inovação?

A ideia de gestão social está supostamente mais afinada com a abordagem social da aprendizagem (LAVE;WENGER, 1991; WENGER, 1998), que enfatiza as interações sociais que ocorrem entre as pessoas como bases da aprendizagem, tanto coletiva quanto individual. O desafio da formação em gestão social não se resume a aprimorar formações em gestão ou políticas públicas, nem a lapidar capacidades individuais dos futuros gestores. Envolve a construção conjunta de instrumentos e metodologias aptos a aprimorar capacidades de todos os envolvidos em processos de gestão social, já que são processos coletivos, em que todos participam da construção. A possível fragmentação do conhecimento no campo da gestão social tende a ser definida não por disciplinas, mas por temáticas, em torno de necessidades específicas, em certo contexto espaço-temporal, envolvendo a diversidade de atores interessados em cada temática.

A formação em gestão social deve estar baseada na articulação entre diferentes saberes e tende a ser potencializada em situações que envolvem práticas concretas em torno das quais as pessoas engajam-se, levando saberes que já possuem e construindo outros, coletivamente. Trata-se, pois, de construir processos de formação que valorizem e estimulem a articulação entre saberes acadêmicos e não acadêmicos, multi e interdisciplinares, de diferentes atores, com diferentes histórias, origens e áreas de atuação. Cabe lembrar que a formação profissional não se restringe aos domínios das instituições de ensino, o que é mais evidente na gestão social. Isto pode representar um passo para a própria gestão pública, que parece voltar ao mercado da fomação com grande força, impulsionada pelas novas Escolas de Governo e pela reforma da burocracia brasileira.

Possivelmente, um papel primordial das instituições educacionais, para além do ensino e da pesquisa mais tradicional, esteja na sustentação de redes entre gestores, lideranças de diferentes comunidades de prática, alunos, ex-alunos, parceiros, professores, para além de cursos ou projetos com tempo e objetivos delimitados. Pode-se fomentar processos de aprendizagem continuada, em encontros, debates, publicações, trocas, interação em torno de práticas, por meio de metodologias que favoreçam a articulação de diferentes saberes e a construção coletiva. As relações com a sociedade também podem representar um ulterior ponto de inovação para a gestão social, inclusive no que diz respeito à testagem de contextos organizacionais, como o caso da própria gestão universitária. Tenório (2004:34) enfatiza que o distanciamento entre gestão social e mecanismos de mercado informados pelas teorias tradicionais “... deve se dar não apenas no processo de compreensão da ação social, mas também pela maneira como esse conhecimento é transmitido”.

Também no ensino e na sua gestão, todos podem ter direito a falar e decidir, em conjunto, objetivos e meios para atingi-los. Se entendemos que a ênfase ao diálogo e à construção coletiva caracterizam a gestão social, e se esperamos dos gestores competência relacional e comunicativa, é natural esperar que esta se desenvolva na gestão seu próprio processo de formação (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). Cabem ainda outras questões: Como equilibrar exigências e requisitos formais de um curso reconhecido e, simultaneamente, permitir que os envolvidos tenham tempo e espaços para propor atividades, encontros e novas formas de interação? Como considerar os conhecimentos dos estudantes no desenho do processo de aprendizagem e no seu desenrolar?

6. Considerações Finais
As reflexões apresentadas neste ensaio indicam pelo menos quatro hipóteses de inovação remanescentes no processo de construção da gestão social, ainda que precocemente institucionalizado, e a sua relação com o campo das políticas públicas. Imagina-se cada uma destas hipóteses poderia abrir novas possibilidades de investigação na exploração da gestão social como campo de práticas e conhecimentos desejosamente inovador.

A primeira destas hipóteses refere-se à definição do complexo catálogo de bens públicos que a gestão social deveria garantir ou ajudar a preservar, a partir da explicitação da compreensão na relação entre individuo e sociedade. As primeiras experiências tinham como objetivos melhorias pontuais ou parciais em processos de desenvolvimento local. Logo mais, outras experiências passaram a assumir versões mais complexas de tais melhorias, abraçando a definição de território até chegar ao complexo adjetivo de socioterritorial. Em um momento sucessivo, passaram a assumir como matéria os próprios processos de desenvolvimento, o que abriria espaço, segundo este ensaio, a uma desejada reflexão sobre o conjunto de objetivos, ou melhor, de bens que poderiam ser considerados como bens de pública relevância, que formariam a matéria (issue) da gestão social, numa aproximação mais interessante com o tema das políticas públicas.

A segunda hipótese diz respeito à exploração da capacidade da gestão social de constituir-se como campo disciplinar específico. Nesta exploração, a busca pelas relações de limite e interação entre gestão social e gestão pública parece ser fundamental. A descoberta de fronteiras entre os dois campos ou mesmo da relação de cobertura entre eles poderia render bons frutos aos dois, ajudando quem sabe a estruturar em profundidade a gestão social e a sacudir a poeira das amarras conceituais e paradigmáticas da gestão pública. Por outro lado, a sinonímia entre gestão social e gestão pública, sobretudo sob o guarda-chuva de políticas públicas, pode resultar pouco fértil para ambas as partes, interrompendo saudáveis interações, digressões e discordâncias promotoras de aprendizagem e minando certo caráter de “leviandade” inerente à gestão social. A gestão governamental ainda consegue contrapor-se com aceitável clareza à gestão privada, mas, quando saímos do âmbito da gestão governamental e passamos para a gestão pública, nenhum dos universos de ação parecem suficientemente claros em relação à gestão social.

A terceira hipótese de inovação advém da perspectiva de substituir o “sistema de ensino” construído sobre a gestão social por um “sistema de aprendizagem”, o que desmistificaria a gestão, introduzindo espaços de reflexão na sua própria ação e recuperando o seu caráter processual (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). Como sistema de aprendizagem, a gestão social poderia preocupar-se com a criação de contextos de senso, ou seja, da ativação de contextos para agir que dessem sentido a ações que antes coabitavam o mesmo território sem interação, assim como a novas ações nascidas no âmbito destas novas interações (sensemaking process) (WEICK, 1993). Talvez esta possibilidade de inovação pudesse trazer novas luzes para as definições de gestão social construídas sobre as idéias de limite de atores (quem está dentro e quem está fora na ação socioterritorial) e/ou sobre o modelos de gestão (ou de articulação) ativados por estes atores que desejam (ou, pelo menos, sabem de)
colaborar em processo de desenvolvimento socioterritorial. Esse resgate da dimensão processual poderia, ainda, impactar a formação do futuro gestor no sentido de aprender, aprender a aprender e aprender a atuar em processos contínuos de interação social, onde os equilíbrios de certas perguntas (quais os objetivos, quais os meios, quem são os atores, quais as regras para tratar uns, outros e outros ainda, quais as preferências e quais as identidades dos que estão em jogo?) são necessariamente precários e transitórios.

A quarta e última hipótese diz respeito à compreensão da própria gestão social passar a ser considerada como um bem público capaz de preservar outros bens da mesma natureza. Neste sentido, a gestão social poderia ser vista como meta-bem público. Sobretudo se  ensarmos que um bem público se caracteriza pela ausência de rivalidade no consumo (o consumo de um bem público por um indivíduo não implica na impossibilidade do seu consumo por outros indivíduos) e pela incapacidade de exclusão do consumo (uma vez que produzido o bem é quase impossível impedir o seu consumo por parte de um ou outro conjunto de indivíduos). Assim, quem sabe, a gestão social poderia colaborar com a pluralização dos bens públicos, constituindo-se em certo modo política pública.

Acredita-se que estas hipóteses de percurso de pesquisa poderiam levar à exploração do potencial de inovação da gestão social, antes que o mesmo se consolide por inteiro sem a necessária maturidade. Tal receio se respalda na crescente oferta de estruturas de formação em gestão social, em diferentes níveis (pós-graduação lato e stricto sensu e mais recentemente graduação tecnológica) e por diferentes instituições de ensino, públicas e privadas, mais novas ou mais tradicionais. Estas hipóteses de pesquisa poderiam contribuir para afastar o fantasma de Lampedusa, que parece rondar ou fomentar a precoce institucionalização da gestão social como produto supostamente inovador e não como processo de inovação de processos de governo de transformação social. Tommaso Lampedusa nos alerta que até a transformação pode ser funcional à inércia.
 

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Indicação de leitura:
Gestao Social: Práticas em Debate, Teorias em Construção, Coleção ENAPEGS V.1
http://www.rgs.wiki.br/index.php/biblioteca/cat_view/34-livros.html?start=5



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Rosana de Freitas Boullosa é Doutora em Políticas Públicas pela Università IUAV di Venezia, Mestre em em Pianif. Territoriale per Paesi in Via di Sviluppo pela Università IUAV di Venezia e Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia. Atualmente é professora da Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração. E-mail: zanzanzan@gmail.com


Paula Schommer é Doutora em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas – SP, Mestre em Administração pela Universidade Federal da Bahia e Graduada em Administração de Empresas pela Universidade de Caxias do Sul. Atualmente é professora adjunta da Universidade do Estado de Santa Catarina. E-mail: paulacs3@gmail.com